Tác giả Francis Fukuyama là nhà triết học, nhà kinh tế chính trị, ông nhận bằng tiến sĩ tại Đại học Harvard và từng làm việc trong bộ phận hoạch định chính sách của Bộ Ngoại giao Mỹ. Fukuyama hiện là giáo sư Kinh tế Chính trị Quốc tế và Giám đốc Chương trình Phát triển Quốc tế tại Trường Paul H. Nitze về Nghiên cứu Quốc tế Cấp cao, thuộc Đại học Johns Hopkins, Washington, DC.
Trong cuốn sách này, ông mô tả cách phát triển chính trị xảy ra trong thế giới đương đại; kể tường tận việc nhà nước, pháp luật và dân chủ hình thành phát triển trong vòng hai thế kỷ qua ra sao, chúng tương tác với nhau và với các chiều kích phát triển kinh tế - xã hội như thế nào; và cuối cùng, chúng đã bộc lộ những dấu hiệu suy tàn tại Mỹ và các nền dân chủ phát triển khác.
Cuốn sách đặt ra câu hỏi cốt yếu về việc làm thế nào để các xã hội phát triển các thể chế chính trị mạnh mẽ, công tâm và có trách nhiệm giải trình. Tác giả xem xét tác động của tham nhũng đối với quản trị và tại sao một số xã hội lại có thể thành công trong việc loại bỏ nó. Ông cũng mạnh dạn tính đến tương lai của nền dân chủ khi đối mặt với tầng lớp trung lưu toàn cầu đang gia tăng và sự tê liệt về chính trị ở phương Tây.
Xin giới thiệu một số trích đoạn tới bạn đọc.
THAM NHŨNG
Năm 1996, James Wolfenson, giám đốc mới được bổ nhiệm của Ngân hàng Thế giới có bài phát biểu, trong đó ông vạch trần “ung nhọt tham nhũng” như là một sự cản trở chủ yếu cho sự phát triển kinh tế của các nước nghèo. Các quan chức tại Ngân hàng Thế giới đương nhiên biết từ ngày thành lập tổ chức rằng, tham nhũng là vấn đề trầm kha tại nhiều quốc gia đang phát triển cũng như viện trợ và cho vay nước ngoài thường chui thẳng vào túi của các quan chức tại các nước đang được hỗ trợ. Tuy nhiên, trước bài phát biểu của Wolfenson, nhiều chuyên gia về phát triển cho rằng chẳng làm được gì nhiều trước vấn đề này, và một số cấp độ của tham nhũng hoặc là không thể tránh khỏi hoặc là không quá nghiêm trọng tới mức cản trở tăng trưởng kinh tế.
Trong Chiến tranh Lạnh, nhiều chính quyền tham nhũng là những khách hàng của Mỹ (như Congo dưới thời Tổng thống Mobutu Sese Seko là một ví dụ điển hình), và Washington không nỡ chỉ tay điểm mặt những người bạn thân.
Kể từ khi kết thúc Chiến tranh Lạnh, các tổ chức phát triển quốc tế đã tổng động viên đấu tranh chống tham nhũng như một phần của nỗ lực xây dựng nhà nước và củng cố thể chế trên bình diện lớn hơn. Có một mối tương quan mạnh mẽ giữa hiệu quả của chính quyền và kiểm soát tham nhũng. Có một nhà nước mạnh và hiệu quả không chỉ cần kiểm soát tham nhũng là đủ, bởi các chính quyền tham nhũng cao thường gặp vấn đề lớn trong việc cung cấp dịch vụ, thực thi pháp luật và đại diện cho lợi ích công.
Có nhiều lý do khiến tham nhũng cản trở sự phát triển kinh tế. Đầu tiên, nó làm méo mó các biện pháp khích lệ kinh tế bằng cách không chuyển nguồn lực vào mục đích sử dụng hiệu quả nhất mà vào túi của các quan chức có quyền lực chính trị để ăn tiền hối lộ. Thứ hai, tham nhũng như là một loại thuế lũy thoái: Trong khi nạn tham nhũng vụn vặt trong các quan chức nhỏ có thù lao thấp tồn tại ở nhiều quốc gia, một lượng lớn quỹ lạm dụng rơi vào tay giới tinh hoa là những người có thể sử dụng vị thế quyền lực của mình để moi tiền của người dân. Thêm vào đó, việc đeo đuổi những khoản lót tay này thường là một việc tốn thời gian lại làm xao lãng nguồn năng lượng của bộ phận dân thông minh nhất, tham vọng nhất vốn có thể tạo ra những công ty tư hái ra tiền. Thao túng hệ thống chính trị đổi lấy tư lợi là cái mà các nhà kinh tế gọi là “tìm kiếm đặc lợi”.
Người ta từng cho rằng hối lộ có thể làm tăng hiệu quả bằng cách bôi trơn cho quá trình lấy đăng ký kinh doanh, giấy phép xuất khẩu, hay đạt được những cuộc gặp với quan chức cấp cao. Nhưng điều này đại diện cho một cách làm ăn rất tồi: Sẽ tốt đẹp hơn nhiều nếu quá trình đăng ký nhanh chóng, nếu giấy phép xuất khẩu không tồn tại trên cõi đời này, hay nếu tất cả mọi cá nhân có quyền tiếp cận công bằng và dễ dàng đối với chính quyền. Rốt cuộc, một nền pháp quyền rõ ràng sẽ hiệu quả hơn nhiều.
Ngoài những tác động kinh tế gây méo mó, tham nhũng có thể rất có hại cho trật tự chính trị. Nhận thức được rằng quan chức và chính trị gia đều đục khoét làm giảm đi tính chính danh của chính quyền trong mắt người dân và làm băng hoại niềm tin vốn đóng vai trò quan trọng cho việc vận hành suôn sẻ của nhà nước. Cáo buộc tham nhũng thường không phải vì lợi ích của một chính quyền tiến bộ hơn mà như những vũ khí chính trị. Trong các xã hội nơi hầu hết chính trị gia đều tham nhũng, thì việc sàng lọc ra một người để trừng phạt thường không phải là dấu hiệu của cải cách mà là dấu hiệu của việc đoạt quyền. Hiện thực và diện mạo của tham nhũng nằm trong số những lỗ hổng nhạy cảm nhất của các nền dân chủ mới đang nỗ lực củng cố các thể chế của mình.
CÔNG VÀ TƯ
Ngày nay có một lượng tư liệu khổng lồ về tham nhũng và nguồn gốc tham nhũng, và nhiều gợi ý về những giải pháp tiềm năng. Nhưng mặc dù đã có công trình hàn lâm về đề tài này, song lại chưa từng có một nguyên tắc phân loại được chấp nhận rộng rãi cho việc hiểu những hành vi khác nhau mà thông thường được gộp hết dưới tiêu đề tham nhũng.
Hầu hết các định nghĩa về tham nhũng xoay quanh việc chiếm dụng nguồn lực công để tư lợi. Định nghĩa này là một khởi đầu hữu ích; theo nó, tham nhũng là một đặc trưng chủ yếu của các chính quyền chứ không phải, ví dụ, của các doanh nghiệp hay tổ chức tư nhân.
Định nghĩa này hàm ý rằng tham nhũng ở một ý nghĩa nào đó là một hiện tượng chỉ có thể nảy sinh trong các xã hội hiện đại, hay ít nhất là đang hiện đại hóa, vì nó phụ thuộc vào một sự rạch ròi giữa công và tư. Sự phân biệt giữa địa hạt công và lợi ích tư phát triển ở nước Phổ chỉ trong thế kỷ XVII và XVIII. Trước thời điểm đó, chính quyền Phổ (cũng như hầu như toàn bộ các nhà nước châu Âu) là thân tộc. Nghĩa là, hoàng thân coi mình là chủ nhân của lãnh thổ mà ông ta cai trị, như thể chúng là bộ phận của gia đình hay gia sản của ông ta. Ông ta có thể tặng đất đai (và cả những người sống trên mảnh đất đó) cho bà con gia đình, người ủng hộ hay đối thủ vì chúng là một loại hình tài sản cá nhân. Trong ngữ cảnh này thì nói về tham nhũng là vô nghĩa, vì không có khái niệm về một địa hạt công với những nguồn lực có thể bị chiếm dụng sai mục đích.
Chỉ khi nhà nước tập trung hóa lớn mạnh trong thế kỷ XVII và XVIII thì lãnh địa của bậc cai trị mới ít bị coi là tài sản cá nhân, thay vào đó được xem là một loại tín thác của công mà người cai trị thay mặt xã hội quản lý. Những học thuyết hiện đại thời đầu về quyền tối cao của nhà nước do Grotius, Hobbes, Bodi và Pufendorf đề xướng đều nhấn mạnh thực tế rằng tính chính danh của một vị vua không nằm ở những quyền sở hữu thời thượng cổ hay được thừa kế mà ở thực tế rằng trên phương diện nào đó vị vua là người bảo vệ lợi ích của đại bộ phận quần chúng. Ngài chỉ có thể thu thuế hợp pháp nhằm đổi lấy việc cung cấp dịch vụ công, mà trước tiên và trên hết là trật tự công cộng nhằm tránh việc mọi người chống lại nhau như Hobbes mô tả.
Ngoài ra, hành vi của quan chức công, cho tới chính nhà vua, ngày càng được xác định bởi những quy tắc chính thống. Trong số các luật cấu thành nên Rechtsstaat của nhà nước Phổ là những quy tắc xác lập rạch ròi đường ranh giới giữa nguồn lực công và tư. Nho giáo Trung Hoa đã phát triển một học thuyết song song từ nhiều thế kỷ trước đó: Các hoàng đế không chỉ là những chủ sở hữu điền sản và thần dân họ cai quản mà thậm chí còn là người bảo hộ đạo đức cho toàn bộ cộng đồng, là những người có bổn phận đối với sự thịnh vượng chung. Mặc dù các hoàng đế Trung Hoa có thể và thực tế là đã biển thủ của công vào mục đích tư (như Hoàng đế Vạn Lịch vào cuối triều Minh), đã có sự phân định rõ ràng về những khoản tiền này.
KHÔNG CHỈ ĐƠN THUẦN THAM NHŨNG
Có hai hiện tượng liên quan mật thiết tới tham nhũng. Hiện tượng đầu tiên là việc tạo ra và bòn rút từ tô thuế, và hiện tượng thứ hai là sự bảo trợ.
Trong kinh tế học, tô kinh tế được xác định về mặt kỹ thuật như là sự chênh lệch giữa chi phí để duy trì sản xuất một hàng hóa hay dịch vụ và giá của nó. Một trong số những nguồn tô kinh tế quan trọng nhất là sự khan hiếm: Một thùng dầu ngày nay bán cao hơn chi phí sản xuất biên vì cầu cho nó đang cao; sự chênh lệch cung cầu đó được gọi là tô tài nguyên. Chủ của một căn hộ chung cư trên Park Avenue, New York có thể cho thuê giá cao hơn so với cùng một mặt bằng tương tự ở trung tâm Iowa vì đất ở Manhattan khan hiếm hơn.
Trong khi tô kinh tế được hình thành nhờ sự khan hiếm tự nhiên của đất hay hàng hóa, chúng cũng có thể là nhân tạo, qua bàn tay của chính quyền. Một ví dụ điển hình là việc cấp giấy phép taxi. Tại Thành phố New York, tổng số xe taxi hợp pháp là do Ủy ban Taxi và Limousine cấp. Vì con số này đã kịch trần trong nhiều năm, số taxi đã không bắt kịp nhu cầu đi taxi và giấy phép vận hành một chiếc taxi do thành phố cấp có giá cả triệu đô-la. Chi phí của một giấy phép như vậy là tiền tô được nhà cầm quyền chính trị tạo ra, mức tô sẽ biến mất ngay lập tức nếu thành phố cho phép mọi cá nhân được trưng biển trên xe mình và chở khách thuê.
Các chính quyền có nhiều cách thức để tạo ra những sự khan hiếm nhân tạo, nên những hình thức cơ bản nhất của tham nhũng bao gồm việc lạm dụng loại quyền lực này. Chẳng hạn, việc áp thuế suất sẽ hạn chế hàng nhập khẩu và tạo ra tiền tô cho chính quyền; một trong những hình thức tham nhũng phổ biến nhất trên thế giới nằm ở chỗ các cơ quan hải quan nơi một nhân viên hải quan nhận tiền lót tay để đánh giảm thuế hoặc đẩy nhanh quá trình thông quan để người nhập khẩu nhận được hàng hóa đúng thời hạn. Tại Indonesia trong những năm 1950 và 1960, tham nhũng tại cơ quan hải quan phổ biến đến nỗi chính quyền cuối cùng quyết định thuê một công ty Thụy Sĩ làm việc này và công ty này sẽ thanh kiểm tra mọi container nhập khẩu.
Việc các chính quyền dễ dàng tạo ra tô kinh tế thông qua đánh thuế hay quyền lực điều tiết đã khiến nhiều nhà kinh tế lên án tô kinh tế nói chung như sự bóp méo nguồn lực hiệu quả do thị trường phân bổ, và xem việc tạo ra và phân phối tô kinh tế gần như không khác gì tham nhũng. Năng lực tạo tô kinh tế của các chính quyền khuyến khích nhiều người dân giàu tham vọng lựa chọn chính trị thay vì chọn làm giàu bằng kinh doanh hay làm cho khu vực tư nhân. Douglass North, John Wallis và Barry Weingast đưa ra phân biệt cơ bản giữa cái họ gọi là trật tự tiếp cận hạn chế và trật tự tiếp cận mở: Ở cái trước, giới tinh hoa cố tình hạn chế cơ hội tiếp cận hoạt động kinh tế để tạo ra tô kinh tế và nâng thu nhập của mình lên, ngăn việc nổi lên của một nền kinh tế hiện đại cạnh tranh năng động.
Nhưng trong khi tiền tô có thể và được lạm dụng theo những cách này, chúng cũng có những công dụng hoàn toàn chính danh khiến việc lên án chúng càng trở nên phức tạp. Loại hình tô “tốt” rõ rệt nhất là quyền sáng chế hay bản quyền, theo đó chính quyền ban cho người có ý tưởng hay công trình sáng tạo toàn quyền đối với mọi khoản doanh thu thu về từ đó trong một khoảng thời gian xác định. Chênh lệch giữa chi phí sản xuất cuốn sách bạn đang cầm trên tay và cái giá bạn phải trả cho nó (giả định là bạn không ăn cắp hay tải về bất hợp pháp) chính là tiền tô, nhưng là khoản tiền chính đáng như là phương thức thúc đẩy sáng tạo và đổi mới. Nhà kinh tế học Mushtaq Khan chỉ ra rằng nhiều chính quyền châu Á đã thúc đẩy công nghiệp hóa khi cho phép các công ty đặc quyền tạo ra lợi nhuận dôi dư, miễn là chúng lại được chuyển thành khoản đầu tư mới. Trong khi việc này mở đường cho lạm dụng và tham nhũng lớn, nó cũng kích thích tăng trưởng nhanh với một tốc độ có khi còn cao hơn tốc độ mà các lực thị trường tự chúng có thể tạo ra.
Mọi chức năng điều tiết của chính quyền, từ việc bảo hộ vùng đất ngập nước, cho đến việc yêu cầu công khai mở bán chứng khoán lên sàn, cho tới việc chứng nhận an toàn và công hiệu cho dược phẩm, đều tạo ra những sự khan hiếm giả. Bất kỳ khả năng ban hay thu lại quyền lực điều tiết đều tạo ra một loại tô. Nhưng trong khi chúng ta có thể tranh luận về quy mô thích hợp của việc điều tiết, ít người sẽ thích chứng kiến những chức năng này bị bãi bỏ chỉ bởi vì chúng tạo ra các khoản tô. Quả thực, ngay cả giấy phép taxi của New York mà người ta chỉ trích nặng nề cũng xuất phát từ nhu cầu duy trì một mức độ dịch vụ tối thiểu nhất định và đảm bảo sự bình đẳng trong cơ hội tiếp cận phương tiện vận tải công cộng. Không có loại hình điều tiết này, nhiều taxi sẽ dễ dàng từ chối những cuốc hay chặng ngắn tới các khu dân cư nghèo.
Do vậy việc chính quyền tạo ra và phân phối các khoản tô nhiều khả năng sẽ làm phát sinh tham nhũng, nhưng chúng không phải là cùng một hiện tượng. Ta phải nhìn vào mục đích của tô và đánh giá xem nó có đang tạo ra lợi ích thuần cá nhân và đang bị quan chức chính quyền lũng đoạn hay nó đang thật sự phụng sự cho một mục tiêu công lớn lao.
VÀ BẢO TRỢ
Hiện tượng thứ hai thường được đánh đồng với tham nhũng là hiện tượng bảo trợ. Một quan hệ bảo trợ là sự trao đổi qua lại các đặc ân giữa hai cá nhân có địa vị, quyền lực khác nhau, thường liên quan tới các đặc ân được người bảo trợ dành cho người được bảo trợ để đổi lại sự trung thành và hậu thuẫn chính trị của người đó. Đặc ân được ban cho người được bảo trợ phải là một lợi ích thuần cá nhân, như một công việc tại bưu điện hay một con gà tây Giáng sinh, hay một tấm thẻ ra tù cho một người họ hàng, chứ không phải là một lợi ích công hay một chính sách áp dụng cho một giai cấp nhân dân đại chúng. Sau đây là một ví dụ: “Ở Sicily, một sinh viên đang muốn được giới thiệu với một giáo sư để được ngài chiếu cố lân la tìm đến một chính trị gia tỉnh lẻ có món nợ ân tình với anh ta. Chính trị gia bố trí cho cậu ta tiếp xúc với một người em họ của mình tại trung tâm đô thị trong vùng và cậu em họ kết nối với một người trợ lý của vị giáo sư và sắp đặt cuộc hẹn. Ý nguyện được chiếu cố đã toàn thành, đổi lại người sinh viên hứa vận động cho vị chính trị gia trong những cuộc bầu cử”. Sự bảo trợ đôi khi được phân biệt bởi quy mô; sự bảo trợ đặc trưng cho những quan hệ mặt đối mặt giữa người bảo trợ và người được bảo trợ và tồn tại ở mọi chế độ dù là chuyên chế hay dân chủ, sự trao đổi trên quy mô lớn hơn giữa người bảo trợ và được bảo trợ, thường cần đến một hệ thống phân tầng hay trung gian ở giữa.
Chủ nghĩa bảo trợ được xem là điều không tốt và đi chệch khỏi truyền thống dân chủ tốt đẹp ở một vài phương diện. Trong một nền dân chủ hiện đại, chúng ta kỳ vọng các công dân bỏ phiếu bầu các chính trị gia dựa trên cam kết của họ về chính sách công hay cái mà các nhà khoa học chính trị gọi là nghị trình cương lĩnh. Phe cấp tiến có thể ủng hộ cho những chính trị chính quyền cung cấp dịch vụ xã hội, chăm sóc sức khỏe, trong khi phe bảo thủ có thể thích việc chính quyền phân bổ nguồn lực cho công cuộc quốc phòng. Ở cả hai trường hợp, ưu tiên của cử tri chính là phản ánh những quan điểm phổ biến của cái gì là tốt cho toàn bộ cộng đồng chính trị, không chỉ những gì tốt cho một cử tri. Đương nhiên, cử tri tại các nền dân chủ tiến bộ bỏ phiếu theo sự tư lợi, dù là ở việc hạ thuế cho dân giàu, hay trợ cấp cho một loại hình kinh doanh nào đó, hay các chương trình hướng tới người nghèo.
Tuy nhiên, các chương trình mục tiêu đó được biện minh bằng các khái niệm bao quát như công lý hay đại cuộc, và ngay cả khi có mục tiêu thì cũng phải được áp dụng một cách công tâm, không chỉ với cá nhân mà mọi tầng lớp nhân dân. Nhất là chính quyền không được chiếu cố về lợi ích cho các cá nhân cụ thể dựa trên việc họ ủng hộ hay không ủng hộ chính quyền.
Trong một hệ thống ô dù, các chính trị gia trao những lợi ích cá nhân cho người ủng hộ chính trị để đổi lấy lá phiếu của họ. Những lợi ích này có thể bao gồm một chỗ đứng trong khu vực công, các khoản tiền mặt, ưu đãi về chính trị, hay thậm chí hàng hóa công như trường học, bệnh viện mà chỉ được dành riêng cho người người ủng hộ chính trị. Điều này có thể có những tác động tiêu cực cho cả nền kinh tế lẫn hệ thống chính trị vì một số lý do.
Trước tiên và quan trọng nhất là tác động của sự bảo trợ và chủ nghĩa ô dù lên chất lượng chính quyền. Bộ máy quan liêu hiện đại được xây dựng trên nền móng thực tài, năng lực chuyên môn và sự công tâm. Khi lấp vào bộ máy này toàn những người hậu thuẫn chính trị hay bằng hữu của một chính trị gia, sẽ khó tránh khỏi việc nó hoạt động kém hơn nhiều. Một bộ máy quan liêu bị nhồi toàn ứng viên chính trị cũng làm bảng lương trương phồng và gây thâm hụt tài khóa. Không như khu vực tư, khu vực công không gặp nguy cơ về phá sản hay có những chỉ số dễ dàng để đo hiệu suất, có nghĩa rằng các chính quyền được nhét vào toàn con ông cháu cha thì rất khó để cải tổ.
Chủ nghĩa ô dù còn hủy hoại truyền thống dân chủ tốt đẹp theo một cách nữa, liên quan tới thực tế là nó củng cố giới tinh hoa hiện tại và ngăn chặn trách nhiệm giải trình dân chủ. Theo định nghĩa, một quan hệ ô dù diễn ra giữa những người không bình đẳng, theo đó các chính trị gia hùng mạnh và/hoặc giàu có bỏ tiền ra mua sự ủng hộ của dân thường. Những chính trị gia này thường quan tâm tới việc thúc đẩy những lợi ích hẹp hòi riêng. Họ có thể quan tâm tới việc thúc đẩy an sinh cho người được bảo trợ vốn mang lại nền tảng ủng hộ cho họ thay vì cho đại chúng. Ở châu Âu, bất bình đẳng đã được thu hẹp trong suốt thế kỷ XX nhờ sự nổi lên của các đảng có nghị trình cương lĩnh như Công Đảng Anh hay Đảng Dân chủ Xã hội Đức. Những đảng này vận động cho các chương trình xã hội tổng thể có tác động tái phân phối nguồn lực từ người giàu sang người nghèo trên nền tảng tương đối công tâm. Nhiều quốc gia Mỹ Latin, ngược lại, tiếp tục chứng kiến mức độ bất bình đẳng cao vì người nghèo có xu hướng bầu cho các đảng ô dù - Đảng Chủ nghĩa Perón Argentina là một ví dụ kinh điển - thay cho những đảng phi cá nhân. Thay vì thực hiện các lợi ích chung cho người nghèo, các đảng bảo trợ phân tán nguồn lực cho cái mà trên thực tế chính là những cuộc đút lót riêng dành cho cử tri.
Vậy thì, một xã hội bất kỳ đã thành công như thế nào trong việc tạo bước chuyển dịch từ nhà nước thân tộc sang nhà nước hiện đại?
